城中村改造面临大量的基础工作，以华东某省会城市的一个城中村片区为例子，这个片区的改造工作，涉及五个村庄和社区，需要拆迁的体量超过60万平米，需要安置人口超过3000户。

按照规划，这个区域在完成拆迁和土地整理后，需要通过大规模建设实现生态质量、产业配套和公共服务的全面提升，仅仅一期工程启动区，除去基础设施外，地上地下建设规模就达到近40万平米，包括了安置房、商品住宅、商业综合体、特色产业园区等在内的多种业态，总投入近40亿元，加上前期征地拆迁等工作的投入，总规模接近百亿。

这样的投资体量，全靠政策资金和财政资金，是难以大包大揽的完成的，并且如此之多的业态，也需要集合各种专业的力量共同实施。

城中村改造的投入很大，财政和金融政策的支持是解决前端资金问题的关键抓手。

2023年，国家住建部、财政部、人行、金融局等印发《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案》（建保〔2023〕80号文），以城市为单位上报城中村项目清单，住建部推送国开行、农发行，发放专项借款支持城中村改造，用于各地方城中村改造项目的前期工作、补偿安置、安置房建设、安置房小区的配套基础设施建设，统借统还、封闭运行、专款专用，不得介入商业性房地产等自营性（商业性）项目。

同时，地方政府专项债券也是融资的重要渠道之一，很多城中村改造项目发行了地方政府债券来解决一部分资金问题。

由于城中村改造涉及大量的民生保障工作，各地方在实施城中村改造项目的时候，都是以地方政府平台公司作为项目的载体，但是平台公司做这项工作，全靠自己大包大揽，也会带来沉重的财务负担。

一是城中村改造在纸面上的规划和财务指标平衡，最终需要通过开发住宅、商业、产业载体等形式，向市场完成销售和运营服务，逐渐实现财务回收，这个过程中有需要再次投入大量资金；

二是政府平台公司的能力特长普遍存在短板，城中村改造工作从前期的规划策划、征拆安置、基础设施配套建设，到后期的二级开发、产业招商、物业销售、公共服务运营等一系列复杂环节，需要诸多不同的专业能力加持，特别是面对市场的开发、销售和运营工作，更需要专业的市场能力支撑，这通常不是以承担公共项目为主要职责的城投公司所长。事实上，也几乎没有什么公司能够具备如此之多元的专业能力。

而承载了前期专项债和政策性贷款的平台公司，又需要将项目后期的一部分市场化收益纳入资金平衡的统筹范围。既不能什么都自己一把抓，又需要全链条统筹财务平衡，所以，寻求外部合作，创新全过程的模式，成了政府平台统筹城中村改造项目实施的关键。

华东地区某省会城市的城中村改造项目，采取了一种变通的方式来解决这个难题，其中城投公司和各类专业化的社会资本，各自承担不同的角色，共同实现了能力共建和财务闭环：

1. 城投公司的角色：统筹与整合

城投公司作为业主，主要负责几项工作：

（1）承接政府财政资金和专项借款，实施前期的策划立项、征地拆迁和安置等工作；

（2）土地整理完成后，招拍挂获取土地或者引入合作的社会资本获取项目开发用地，负责投入资金和建设；

（3）由获得开发权的开发企业承担市场销售责任，回款一部分由城投公司支付给开发企业二级项目的投入成本和合理回报后，剩余的利益归城投公司所有，用于平衡前期投入的资金或者偿还专项借款；

2. 承担开发角色的社会资本

（1）负责投入资金获取土地、完成二级开发的建设；

（2）负责项目的营销和市场销售。

3. 各类专业的产业运营商

由城投公司和开发商共同负责引入，主要包括商业综合体运营商、产业园区运营商等，主要负责：

（1）在建设前期协助策划后期的业态，围绕运营需要对项目的设计进行优化；

（2） 在物业建成后负责项目的产业招商和运营服务等；    

这套合作架构之下，不同角色的主体基于各自的角色和能力特长，协同完成了整个项目的投资运作闭环：

城投公司作为项目的统筹主体和大业主，完成了承接政策性资金启动项目前期征拆和基础设施配套建设的任务，降低了自身在后期二级开发工作中再次投入的资金压力，同时引入开发商和运营商帮助自身分担投资的同时，获得一部分二级开发和项目前期运营的收益，弥补一部分项目前期投入的资金平衡缺口，在财务层面上实现了“一二级联动”的部分效果。

而开发企业和运营企业则在各自的专业环节获得合理的投资回报，在城投公司这个大业主一定程度的统筹支持和信用支持下，降低了一部分市场风险，并将一部分利益回馈给城投公司业主。

如我们以往所探讨过的，每个合作的成型，都有其特定的外部条件，并不能简单的加以复制，需要更好的理解合作成型的外部条件和内在逻辑。

透视这个项目的合作架构创新，我们需要注意几个关键的问题：

一是合作架构的设计，看起来城投公司是主要的受益者，这个合作链条的设计，补足了城投公司专业能力的不足，降低了它在全链条的投入压力，并使它实质上享受了一部分一二级联动的收益，解决了一部分前提投入的缺口。

但这不是没有前提的，城投公司也需要为开发商和运营商的进入设计好进入条件，分担一定的市场风险，这是专业运营商愿意让渡一部分市场收益的前提。

二是这个架构的设计，并不能以城投公司承担一切风险为基础去考虑，项目的市场价值才是真正的基础，只有市场收益好，各方主体共同合作、共同承担风险、共同分享收益的逻辑才能成立，否则，如果一切建立在城投公司兜底的基础上，那么这种合作又走回了以往的老路。

这个城中村片区的模式架构创新，鲜明的体现了多主体合作共同完成一个复杂大型项目的特点，在现实工作中，我们常常感到各种政策和规制的限制，对项目实施带来了一定的障碍，比如城中村改造政策中要求由政府平台公司承接政策性贷款，土地需要净地出让等等。但是换个视角而言，政策的制定通常以保障民生、防范风险等更重要的目标为核心考虑，如何更好的面向市场化，则需要我们在政策框架下寻求创新，通过“合作”来找到新的实施路径。