十五届三中全会于1998年10月在京召开。全会认为，农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。完成十五大确定的我国跨世纪发展的宏伟任务，必须进一步加强农业的基础地位，保持农业和农村经济的持续发展，保持农民收入的稳定增长，保持农村社会的稳定。我国改革率先从农村突破，在改革开放二十周年之际，面对亚洲金融危机的冲击和经济全球化的挑战，这次会议集中研究农业和农村问题是适时和必要的。会议审议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。

关键词一：《土地管理法》修订

历史起因

追溯十五届三中全会之前的《土地管理法》制定与修订的历史背景，不难发现，无论是1986年制定抑或1988年、1998年两次修订，无不以满足保障国家粮食安全、保护耕地为其根本，有条件地兼顾城乡统筹发展的目标需要。

1986年土地管理法制定背景：据统计，“六五”期间（1980年至1985年），“全国耕地净减3680多万亩，年均减少多万亩，尤其是1985年，这一数据史无前例地超过了1500万亩”。

1988年土地管理法第一次修订背景：十一届三中全会之后，商品经济成为时代的代名词，土地固有的商品属性也逐渐显露，1986年制定的《土地管理法》还带有浓厚计划经济特点，很快显现出了它的历史局限。

1998年土地管理法第二次修订背景：自1992年后半年开始爆发的“开发区热”导致大量土地被圈占，截至1993年3月，内地县级以上的开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，而当时城镇城区用地面积总量才1.34万平方公里。继而又有大量土地被闲置，至1996年开发区限制土地406.67平方公里，房地产闲置土地212平方公里，耕地面积锐减，耕地保护再次面临严峻的挑战。

改革过程

原本的中央计划经济体制，根本就容不得“土地流转”，1982年中华人民共和国宪法第10条规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。拥有至高无上的法律地位。由于是宪法条款，所以也统管了当时《刑法》，也把“以牟利为目的，非法转让、买卖、出租土地”的行为，列为刑事犯罪。

1986年3月21日，中共中央、国务院发布了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，明确了迅速制定《中华人民共和国土地法》（后经全国人大改为《土地管理法》）的立法任务。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《土地管理法》。《土地管理法》从酝酿至颁布只有短短三个多月的时间，创下我国立法耗时最短之记录。由于立法仓促，加之时代的局限，1986年《土地管理法》还带有较浓厚的计划经济色彩。然而，1986年《土地管理法》毕竟结束了长期以来土地管理无法可依的局面，实现了我国土地管理由多头分散管理向集中统一管理的历史性转变，其具有的划时代价值毋庸置疑。

1988年12月，第七届全国人大常委会第五次会议通过了《土地管理法修订案》，删除了“禁止出租土地”的规定，并增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等重要规定。可以说，1988年的修法活动，推动了我国土地使用权制度的变革，在法律层面开始恢复国有土地的商品属性。由此，我国土地资产管理开始逐渐步入了市场化的轨道。

1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过了《土地管理法》。这次修订已非个别条文之变动，而是土地管理与利用方式的重大变革。与1988年《土地管理法》相比，1998年《土地管理法》主要呈现了以下方面的革新：一是实现了从分级限额审批制度向土地用途管理制度的转变；二是首次以立法形式明确了合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，设计了五项耕地保护制度；三是提高了土地征用的补偿标准；四是确立了土地监督检查制度。

1998年《土地管理法》修订内容

（1）实现了从分级限额审批制度向土地用途管理制度的转变

第十一条规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”。

（2）首次以立法形式明确了合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策；

强化耕地的预防保护：第二十一条“土地利用总体规划实行分级审批”与第二十二条“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地”，第二十六条“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”主要说明省级土地利用年度计划执行情况内容的报告及土地利用总体规划修改的批准程序，通过土地管理体制保护土地。”

对于耕地占用：第三十一条“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照"占多少，垦多少"的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”通过占补平衡措施，有力的保障了耕地面积的稳定。

第三十二条“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”，第三十三条“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行异地开垦”，均为加强土地保护，保障耕地总量不减少。

基本农田和基本农田保护区：第三十四条“国家实行基本农田保护制度”，规定“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，征用基本农田要经国务院批准，以乡（镇）为单位进行划区定界基本农田保护区，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施，严格保护基本农田”。

非农建设用地占用：第三十六条至第四十二条均为通过“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”和“鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益”，明确“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业”的耕地保护制度。

（3）进一步提高了土地征用的补偿标准

新法第四十七条“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”规定，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”。每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”，较1988年版土地管理法不得超过二十倍有了显著提高。

（4）确立了土地监督检查制度

1998年土地管理法增加了严格的土地监督检查制度“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，第六十九条“有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务”。“发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，自己无权处理的，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理；发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚；依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分”，明确了各级土地行政主管部门职责。

成就与评价

自1986年以来，《土地管理法》作为我国土地管理的基本法和全面推进土地管理改革的纲领性文件，对我国土地法律制度的完善和土地市场的发育成长起到了基本保障作用。

1998年《土地管理法》的修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，体现了土地管理思想的重大转变。以保护耕地为目标，确立了一系列重要的法律制度，包括耕地总量动态平衡、耕地占补平衡、对基本农田实行特殊保护的法律制度。实施土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，突出了中国土地用途管制的核心是控制农用地转为建设用地，切实保护耕地，并突出了土地利用总体规划的地位和作用，为实施土地用途管制提供了依据。以保护农民的土地财产权为核心，作出了多项创新性规定，规定农民的土地承包经营权受法律保护，明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织等。合理划分中央和地方的土地管理职权，将涉及土地管理宏观决策性的权利，包括土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将土地管理执行性的权力下放到市、县政府。

1998年修订的《土地管理法》在中国立法史上创造了诸多“第一”，它是除宪法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的法律，是第一部经过全民讨论、全国人大常委会三次审议的法律。《土地管理法》在修订过程中，草案全文在社会上公开，广泛征求意见，进行了全民讨论，充分体现了立法的民主性。

1998年修订的《土地管理法》体现了改革决策与立法决策的统一，将诸多改革措施直接上升为法律制度，实现了土地管理法律制度的创新。但是，也有一些改革，由于在当时的历史条件下没有得到各方面的广泛认同，而最终未能写入《土地管理法》。随着经济社会的发展和人们认识水平的不断提高，《土地管理法》需要继续推进改革。

怎样影响城市

1998年土地管理法的修改，打破了城市建设土地由政府划拨的计划经济传统模式，改为通过政府征收集体土地，转为国有土地后再转向市场，同时规定了占补平衡的耕地保护制度，建立了政府垄断的城市土地一级市场，推动了土地有偿使用制度的完善，由此完全揭开了一个全新的城镇化篇章。基于其上的土地利用、土地市场管理、城市规划管理等一系列规则的建立与管理手段的强化，导致城镇开发建设领域投资行为向政府主导泛化。

重温《土地管理法》的修订过程，如何在制定政策时考虑主体的多元化、尊重各地的发展历史和创新时间，加强立法的民主性，使土地管理法律制度等一系列的制度创新成为经济社会发展的长久动力，这是1998年《土地管理法》修订给后续制度改革的启示。